[지방자치 30년]더 많은 재정·권한·참여···그것이 ‘진정한 분권’으로 가는 길 > 갤러리

1995년 제1회 전국동시지방선거가 열린 이래 30년간 지방자치는 지역 맞춤형 정책으로 주민의 삶을 개선하고, 12·3 불법계엄의 혼란 속에서도 민주주의의 가치를 지켜냈다. 한편으론 인구감소와 수도권 편중 현상 속에 ‘지역 소멸’이라는 중대한 도전 과제에 직면해있다. 주민이 없는 지방자치는 존재의미가 없다.
지방자치의 관점에서 바라보는 해법은 중앙정부와 지방정부의 관계를 대등한 주체이자 동반자로 재설정하는 것이다. 경향신문이 지난달 12~25일간 실시한 설문조사를 통해 들은 시도지사와 광역의회, 기초의회 의장단의 견해다.
이들은 향후 10년이 “획일적이고 형식적인 지방자치에서 다양성과 자율성을 갖춘 실질적 자치로 향하는 결정적 시기”라고 말했다. 지방에 권한과 책임을 주고, 문제 해결의 주체가 될 수 있도록 지원해달라는 당부다. 설문 결과를 질의응답식으로 정리했다.
-지난 30년간 지방자치 성과를 평가한다면.
광역단체장=지역 특성에 맞는 맞춤형 정책을 지역이 주도적으로 추진하면서 주민의 삶의 질을 개선했다. 선거로 지자체장과 지방의회를 선출하고 양 기관의 견제와 균형을 통해 풀뿌리 민주주의 발전에 기여했다. 지자체 공직자의 전문성과 책임감도 강화됐다. 지자체의 예산 집행이 토건사업에서 복지사업 중심으로 전환하면서 지방자치의 효능감이 높아졌다.
광역의회의장=도의회 차원에서의 가장 큰 변화는 자치입법의 활성화이다. 주민의 생활과 직결된 문제를 ‘조례’로 해결하는 ‘생활 정치’를 구현했다. 열린 의회, 투명한 의회를 구현한 것도 큰 성과이다. 본회의와 상임위원회 회의를 인터넷으로 생중계해 모든 과정이 투명하게 공개되고 있다.
기초의회의장=주민 의견이 행정에 반영되고, 주민 위주로 행정 서비스가 향상됐다. 시민의 정치적 관심도가 높아졌고, 주민 불편에 대한 지자체의 민감도와 대응력도 올라갔다. 과거 중앙정부가 일방적으로 지시하던 방식에서 협조 체제를 구축하는 방향으로 변했다. 지방의회의 독립성과 정책역량이 강화되며 진정한 주민의 대의기관으로 자리매김한 것도 성과로 꼽을 수 있다.
-자치분권을 이루기 위한 과제는.
광역단체장=진정한 지방분권을 위해서는 지역이 스스로 판단하고 책임질 수 있는 권한과 그에 상응하는 재정 자원이 뒷받침되어야 한다. 해상풍력단지를 조성하려 해도 3㎿ 이상 발전 사업의 허가권이 중앙에 있다. 김 양식장 허가 확대 역시 중앙과 싸우지 않으면 얻어내기 힘들다. 연방제 수준의 재정분권이 되어야 실질적인 지방자치가 가능하다. 지자체 평균 재정자립도는 43.2%로 진정한 지방분권을 위한 자율성과 책임성, 경쟁력 확보가 어려운 실정이다. 전체 조세 수입 중 국세와 지방세(25.4%) 비율을 단계적으로 6:4 혹은 5:5까지 확대해야 한다.
-지방의회의 입법, 정책 역량을 강화할 방안은.
광역의회의장=인사권 독립이나 정책지원관 도입 등 다양한 시도가 이뤄지고 있지만 전문성을 강화할 만큼의 자율성은 여전히 부족하다. 일례로 집행기관을 견제·감시하는 지방의회의 조직권, 예산편성권을 집행기관이 갖고 있다. 의회의 자주적이고 독립적인 조직권과 예산편성권을 담은 ‘지방의회법’ 제정을 서둘러야 한다. 데이터 기반 정책 결정 역량 강화, 의정활동에 필요한 정보 접근성 제고도 지원해야 한다.
기초의회의장=국회의원은 1인당 9명의 보좌직원을 두고 있으나 지방의원은 2인당 1명에 불과하다. 정책지원 인력을 1인당 1명으로 늘려 정책지원을 강화해야 한다. 의정 역량 강화를 위해 전문 교육과 의회연수원 설립 등으로 뒷받침할 필요가 있다. 정당공천제를 개혁해 정치적 충성도가 아니라 지역에서 전문성을 가진 다양한 인재가 의회가 진출할 수 있는 제도적 기반을 만들 필요도 있다.
-지방자치 실질화를 위한 자치제도의 개편 방향은.
광역단체장=지역 내 시군의 다양한 특성을 고려할 때 자치입법권 확대가 시급하다. 지역 실정에 맞는 조례 제정권과 예산 편성권, 자율 조직권이 보장되어야 진정한 지방자치가 실현된다. 중앙과 지방이 수평적으로 협력하는 체계를 구축해야 한다. 독일은 연방정부와 주 정부 간 권한과 재원을 명확히 분담하고, 상원을 통해 지역의 목소리를 중앙정책에 반영하는 구조를 갖추고 있다. 특히 ‘공동과제 제도’로 중앙과 지방이 정책을 공동 계획하고 예산을 함께 부담해 추진하고 있다.
주민이 원하는 행정체제를 직접 선택할 수 있도록, 다양한 지방자치 기구 형태에 대한 고민도 필요하다. 국가 행정체계를 광역 단위로 재편할 필요도 있다. 예컨대 충남·대전·세종·충북은 충청광역연합을 형성하고 있다. 인구 약 560만명으로 덴마크와 유사한 수준이다. 이러한 광역 단위로 자율권을 부여하고, 자체적인 산업 전략, 교육 정책, 복지 정책 등을 결정할 수 있도록 제도를 정비해야만 지역이 진정한 자율성과 경쟁력을 갖출 수 있다.
-지방자치가 나아가야 할 방향은.
광역단체장= 향후 10년은 ‘형식적 자치’를 벗어나 ‘실질적 분권’으로 전환하는 골든타임이 될 것이다. 현재처럼 중앙정부의 통제와 승인에 의존하는 방식으로는 지역의 다양성과 자율성을 담아내기 어렵다. 2003년 프랑스처럼 헌법에 ‘지방분권 국가 지향’을 명시하고, 지방의 권한과 책임을 키우는 분권형 개헌이 필요하다. 그래야만 각 지역이 혁신의 주체가 되고 복수의 혁신거점이 혁신균형발전을 이끌어 국가 전체의 잠재성장력 또한 키울 수 있다.
한편 모든 지자체의 공통된 목표는 ‘지속가능성’이 되어야 한다. 기후위기와 지방소멸, 디지털 전환은 지자체가 공통으로 대응해야 할 문제다. 이를 위해서도 광역 협력 체계가 정착되어야 한다. 교통·산업·에너지 등 광역 차원의 핵심 인프라와 전략 사업은 인접 시도가 공동 대응하고, 중앙과 지방이 상호 보완하는 체계를 구축해야 한다.
광역의회의장=각기 처한 상황이 다른 243개 지방정부가 같은 법령 아래 똑같은 모양으로 운영되는 것 자체가 모순이다. 현재보다 지방의 자율성, 책임성을 강화하는 방향으로 제도를 다시 설계해야 한다. 지방자치는 결국 주민을 위한 것이다. 주민참여 예산제, 주민투표, 주민소환제 등을 실질화해 주민의 목소리를 정책에 반영해야 한다. 정책 수립과 예산 편성 과정에서 주민의 실질적 참여를 보장하는 시민 배심원제도 적극적으로 시행해 주민의 참여를 확대하고 직접 민주주의를 강화해야 한다.
기초의회의장=국세 대비 지방세 비중을 점진적으로 확대해 지방정부가 실질적 재정자립을 이루도록 해야 한다. 각 지역이 특성과 여건에 맞는 차별화된 자치제도를 선택할 수 있는 권한을 부여할 필요도 있다. 지방자치의 방향은 자율성과 책임성 강화에 맞춰져야 한다. 다양한 주민참여제도의 확대, 시대 변화에 걸맞은 주민참여 플랫폼 구축 등을 통해 풀뿌리 민주주의를 강화·실현하는 방향으로 나아가야 한다.
-지방자치 발전을 위한 중앙정부·국회·지방정부의 역할은.
기초의회의장=중앙정부는 과감하게 재정분권 실현이 이뤄지도록 해야 한다. 국회는 국회법과 같은 독립된 법률을 통해 지방의회가 질 높은 의정 서비스를 할 수 있도록 지방의회법 제정에 나서주길 바란다. 지방정부는 주민 중심의 행정과 자치역량 강화를 통해 혁신과 책임 행정 구현을 위해 노력해야 한다. 주민과의 소통을 강화하고 투명한 정책 결정과 예산 집행을 통해 주민 신뢰를 높여야 한다.
광역단체장=국회는 헌법과 법률 차원에서 지방분권을 명확히 규정하고, 지방정부 입법권 확대, 주민참여제도 정비 등 실질적인 제도개선을 추진해야 한다. 자치의 상상력 자체가 국회의 입법에 묶여있다. 헌법에 어긋나지 않는 한 지방이 다양한 실험을 할 수 있도록 공간을 열어 줘야 한다. 11년 동안 기초와 광역 지방자치를 경험한 이재명 대통령에 거는 기대가 크다. 후보 시절 과감한 ‘재정분권’과 ‘인사권 이양’을 비롯해 국무회의와 동등한 위상의 ‘지방자치 심의 기구’를 포함한 분권형 개헌을 약속했다.
광역의회의장=중앙정부는 지방정부를 수평적 협력 관계로 인식하고 지방의 자율성과 책임성을 강화하는 방향으로 과감한 재정과 사무이양에 나서야 한다. 지방자치 발전은 한 주체의 노력만으로는 불가능하다. 국회는 ‘제도 보완자, 중앙정부는 ‘지원자’, 지방정부는 ‘실행자’로서의 역할을 충실히 수행해야 한다. 이 모두의 중심에 주민이 있어야 한다. 주민의 참여와 신뢰가 지방자치의 지속가능성을 결정한다.
김건희 여사 관련 의혹을 수사하는 민중기 특별검사팀이 삼부토건 주가조작 의혹 관련자들을 불러 조사를 이어가고 있다. 특검팀은 8일 양용호 유라시아경제인협회장과 신규철 전 삼부토건 경영본부장을 불러 조사하고 있다고 밝혔다.
특검팀은 이날 공지를 통해 “오늘(8일) 오전 10시 유라시아경제인협회 양용호 회장을 소환해 조사 중에 있다”며 “오전 10시 신규철 전 삼부토건 경영본부장을 소환해 조사하고 있다”고 밝혔다.
양 회장은 2023년 5월 폴란드에서 열린 ‘우크라이나 재건사업 포럼’에 참석한 것으로 알려졌다. 특검팀은 양 회장을 상대로 포럼에 참석한 경위와 삼부토건과 우크라이나 재건 관련 양해각서(MOU)를 체결한 배경 등을 캐물을 것으로 보인다.
앞서 특검팀은 지난 4일 이응근 전 삼부토건 대표를 6일에는 삼부토건 직원 황모씨를 불러 조사했다. 지난 7일에는 유라시아경제인협회 임원 한모씨도 소환 조사했다. 이들은 모두 ‘우크라이나 재건사업 포럼’ 관련자들이다. 이 전 대표와 황씨는 이 포럼에 참석했다. 유라시아경제인협회도 재건사업 포럼에 참여했다. 협회와 삼부오건 간 MOU체결은 이후 삼부토건이 ‘우크라이나 재건 수혜주’로 꼽히면서 삼부토건 주가 급등의 배경이 됐다.
특검팀은 오는 9일 오전 10시에는 정창래 삼부토건 전 대표를, 10일 오전 10시엔 대주주 이일준 현 삼부토건 회장에 대한 소환조사를 예정하고 있다. 정 전 대표는 삼부토건이 ‘우크라이나 재건 테마주’로 부상한 당시 대표를 맡았고, 이 때 대주주는 이 회장이었다.
특검팀은 관련자들 소환조사와 압수물 분석에 따라 수사 대상을 확대할 것으로 보인다. 삼부토건 임원들과 함께 우크라이나 재건 포럼에 참석한 원희룡 전 국토교통부 장관은 물론이고, 김 여사의 계좌를 관리한 블랙펄인베스트 전 대표 이종호씨와 김 여사 등이 주요 조사 대상으로 거론된다. 이들 세 사람은 금융감독원의 고발 대상에서 제외됐다. 이 사건에선 김 여사 가담 여부 규명이 사건의 핵심으로 꼽힌다.
지난 3월 구속취소로 석방된 뒤 124일 만에 재구속된 윤석열 전 대통령이 10일 ‘건강상의 이유’를 들어 내란 우두머리 혐의 재판에 처음으로 불출석했다. 재판부는 예정대로 재판을 열고 증인신문을 그대로 진행했는데, 조은석 내란 특별검사팀과 윤 전 대통령 측은 재판 출석과 향후 기일 지정 등을 놓고 격한 공방을 벌였다.
이날 오전 윤 전 대통령은 내란 우두머리 및 직권남용 권리행사 방해 혐의 재판을 심리하는 서울중앙지법 형사합의25부(재판장 지귀연)에 불출석 사유서를 제출하고 출석하지 않았다. 재판에는 변호인들만 출석했다. 지난 4월14일 첫 공판이 열린 이후 윤 전 대통령이 재판에 참석하지 않은 건 이번이 처음이다.
전날 중앙지법 남세진 영장전담 부장판사는 윤 전 대통령에 대한 구속 전 피의자 심문(영장실질심사)을 하고, 이날 새벽 2시7분 증거인멸 우려를 들어 구속영장을 발부했다. 심문 후 경기 의왕 서울구치소에서 대기하던 윤 전 대통령은 그대로 독거실에 수감됐다.
재판부는 이날 재판을 시작한 뒤 “피고인이 건강상 이유로 불출석 사유서를 제출했다”고 밝혔다. 이에 윤 전 대통령 측은 “재판 시작 12시간 전까지 소환장을 받지 못했다. 구속된 지 8시간도 지나지 않았는데 바로 그날 아침에 재판에 출석하라고 통보하는 것이 적법한지 의문”이라며 “피고인이 오고 싶어도 못 온 것”이라는 주장을 펼쳤다.
그러자 특검 측은 “정당한 사유 없이 불출석했다. 재판부가 피고인에게 재발 방지를 촉구할 것을 요청한다”며 “이후에도 피고인이 불출석하면 구인 등을 적극적으로 검토해달라”고 했다. 재판부도 변호인단을 향해 “이미 잡혀 있던 기일이었다”며 재판을 계속 진행하겠다고 밝혔다.
공판은 원칙적으로 피고인이 출석해야 진행된다. 이에 따라 재판부는 이날 재판을 정식 공판기일로 잡지 않고, 증거조사 방식으로 증인신문을 진행했다.
이후에도 특검과 변호인단은 추가 공판기일 지정을 놓고 공방을 벌였다. 박억수 특검보는 “이 사건에 대한 국민적 관심과 사안의 중대성이 크다. 신속히 재판해야 한다”며 법원 휴정기 동안에도 재판 기일을 지정해 진행해야 한다고 말했다. 박 특검보는 “피고인에 대해 별건이지만 구속영장이 발부돼 있다. 증거인멸 방지를 위해 6개월 내에 신속히 재판을 진행해야 할 필요가 있다”고 주장했다. 올해 전국 법원의 여름 휴정기는 오는 28일부터 다음 달 8일로 예정돼 있다. 이 기간엔 특별한 사정이 없으면 재판은 열리지 않는다.
이에 대해 윤 전 대통령 측 위현석 변호사는 “이미 검찰과 재판부 협의를 통해 기일이 지정된 것”이라며 반박했다. 이어 특검의 공소 유지 자체가 위헌적인 것이라고 반발하며 “위헌적 위치에 있는 분이라는 건 별론으로 치더라도, 이미 기일이 지정돼 있는데 특히 휴정기에 더 잡아달라고 하는 건 이해할 수 없다”고 했다.
재판부는 특검 측에 “기일 진행을 원하는 날짜를 꼽아달라”고 요청했다. 그러면서 “이를 변호인들과 얘기해보고 가능하다면 진행하겠다”고 밝혔다.
이날 재판에선 고동희 전 국군정보사령부 계획처장(대령)과 정성우 전 국군방첩사령부 1처장(준장)에 대한 증인신문이 이어졌다. 고 대령은 지난해 12·3 불법 계엄 선포 당시 중앙선거관리위원회 장악과 관련해 군의 현장 작전을 이끌었고, 정 준장은 여인형 전 방첩사령관으로부터 선관위 전산실 통제와 서버 확보를 지시받았다.
지난 3월 구속취소로 석방된 뒤 124일 만에 재구속된 윤석열 전 대통령이 10일 ‘건강상의 이유’를 들어 내란 우두머리 혐의 재판에 처음으로 불출석했다. 재판부는 예정대로 재판을 열고 증인신문을 그대로 진행했는데, 조은석 내란 특별검사팀과 윤 전 대통령 측은 재판 출석과 향후 기일 지정 등을 놓고 격한 공방을 벌였다.
이날 오전 윤 전 대통령은 내란 우두머리 및 직권남용 권리행사 방해 혐의 재판을 심리하는 서울중앙지법 형사합의25부(재판장 지귀연)에 불출석 사유서를 제출하고 출석하지 않았다. 재판에는 변호인들만 출석했다. 지난 4월14일 첫 공판이 열린 이후 윤 전 대통령이 재판에 참석하지 않은 건 이번이 처음이다.
전날 중앙지법 남세진 영장전담 부장판사는 윤 전 대통령에 대한 구속 전 피의자 심문(영장실질심사)을 하고, 이날 새벽 2시7분 증거인멸 우려를 들어 구속영장을 발부했다. 심문 후 경기 의왕 서울구치소에서 대기하던 윤 전 대통령은 그대로 독거실에 수감됐다.
재판부는 이날 재판을 시작한 뒤 “피고인이 건강상 이유로 불출석 사유서를 제출했다”고 밝혔다. 이에 윤 전 대통령 측은 “재판 시작 12시간 전까지 소환장을 받지 못했다. 구속된 지 8시간도 지나지 않았는데 바로 그날 아침에 재판에 출석하라고 통보하는 것이 적법한지 의문”이라며 “피고인이 오고 싶어도 못 온 것”이라는 주장을 펼쳤다.
그러자 특검 측은 “정당한 사유 없이 불출석했다. 재판부가 피고인에게 재발 방지를 촉구할 것을 요청한다”며 “이후에도 피고인이 불출석하면 구인 등을 적극적으로 검토해달라”고 했다. 재판부도 변호인단을 향해 “이미 잡혀 있던 기일이었다”며 재판을 계속 진행하겠다고 밝혔다.
공판은 원칙적으로 피고인이 출석해야 진행된다. 이에 따라 재판부는 이날 재판을 정식 공판기일로 잡지 않고, 증거조사 방식으로 증인신문을 진행했다.
이후에도 특검과 변호인단은 추가 공판기일 지정을 놓고 공방을 벌였다. 박억수 특검보는 “이 사건에 대한 국민적 관심과 사안의 중대성이 크다. 신속히 재판해야 한다”며 법원 휴정기 동안에도 재판 기일을 지정해 진행해야 한다고 말했다. 박 특검보는 “피고인에 대해 별건이지만 구속영장이 발부돼 있다. 증거인멸 방지를 위해 6개월 내에 신속히 재판을 진행해야 할 필요가 있다”고 주장했다. 올해 전국 법원의 여름 휴정기는 오는 28일부터 다음 달 8일로 예정돼 있다. 이 기간엔 특별한 사정이 없으면 재판은 열리지 않는다.
이에 대해 윤 전 대통령 측 위현석 변호사는 “이미 검찰과 재판부 협의를 통해 기일이 지정된 것”이라며 반박했다. 이어 특검의 공소 유지 자체가 위헌적인 것이라고 반발하며 “위헌적 위치에 있는 분이라는 건 별론으로 치더라도, 이미 기일이 지정돼 있는데 특히 휴정기에 더 잡아달라고 하는 건 이해할 수 없다”고 했다.
재판부는 특검 측에 “기일 진행을 원하는 날짜를 꼽아달라”고 요청했다. 그러면서 “이를 변호인들과 얘기해보고 가능하다면 진행하겠다”고 밝혔다.
이날 재판에선 고동희 전 국군정보사령부 계획처장(대령)과 정성우 전 국군방첩사령부 1처장(준장)에 대한 증인신문이 이어졌다. 고 대령은 지난해 12·3 불법 계엄 선포 당시 중앙선거관리위원회 장악과 관련해 군의 현장 작전을 이끌었고, 정 준장은 여인형 전 방첩사령관으로부터 선관위 전산실 통제와 서버 확보를 지시받았다.

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